AVIS D’EXPERT : Ce que le Parlement doit faire pour que le projet de loi sur le tabac en Afrique du Sud soit une réussite

Par le professeur Olalekan Ayo-Yusuf, président et directeur de l’École des systèmes de santé et de santé publique de l’Université de Pretoria, et directeur du Centre africain de surveillance de l’industrie du tabac et de recherche sur les politiques antitabac

Alors que le Parlement entame l’examen article par article du projet de loi sud-africain sur le contrôle des produits du tabac et des systèmes de délivrance électroniques, une grande partie du débat s’est cristallisée autour d’une proposition en apparence simple : les cigarettes, les produits du tabac chauffés et les cigarettes électroniques sont différents et devraient faire l’objet de réglementations distinctes. La première partie est incontestable ; la seconde n’en découle pas automatiquement. Une bonne législation peut établir une distinction entre les produits tout en appliquant des règles communes lorsque l’intérêt public à protéger est le même.

Le projet de loi établit déjà une distinction entre les produits

Au cours des débats parlementaires, il a été avancé que le projet de loi traitait de la même manière les produits combustibles et non combustibles. Or, ses dispositions opérationnelles montrent une réalité différente. Les articles 4 à 7 fixent des exigences distinctes pour différentes catégories de produits. La formulation varie également : les exigences que le ministre « doit » prescrire pour les produits du tabac sont, dans certains cas, des mesures qu’il « peut » prescrire pour les systèmes de consommation électroniques. Les dispositions relatives aux avertissements sanitaires distinguent également les produits du tabac combustibles des autres produits. Le projet de loi fournit donc un cadre permettant une réglementation proportionnée.

Certaines mesures s’appliquent à l’ensemble des produits – notamment les restrictions en matière de publicité, la protection des jeunes et l’utilisation dans les espaces publics partagés – car l’objectif de santé publique est commun. La prévention de l’initiation des jeunes, de la dépendance à la nicotine et de l’exposition involontaire reste légitime même lorsque les produits présentent des différences sur le plan toxicologique.

Une exposition réduite n’équivaut pas à un risque réduit

La précision est également de mise lorsque le Parlement entend affirmer que les nouveaux produits sont «moins nocifs». Certains produits non combustibles peuvent exposer les utilisateurs à des niveaux plus faibles de certaines substances toxiques que les cigarettes, mais une exposition réduite et un risque sanitaire réduit ne sont pas scientifiquement interchangeables.

Cette distinction est illustrée par l’autorisation accordée par la Food and Drug Administration (FDA) américaine à certains produits du tabac chauffés IQOS. La FDA a autorisé des allégations spécifiques concernant une exposition réduite aux substances chimiques nocives ; elle n’a toutefois pas déclaré ces produits sûrs. Le renouvellement de cette autorisation en 2026 continue de décrire l’allégation autorisée en termes de réduction de l’exposition suite à un sevrage complet. Cette distinction est importante car il faut beaucoup plus de temps pour établir le risque de maladies chroniques.

Le Parlement n’a pas besoin de trancher définitivement aujourd’hui le débat scientifique dans le cadre d’une loi de fond. Une approche plus solide consiste à prendre en compte l’évolution des données scientifiques, à différencier les produits lorsque cela se justifie et à conserver une souplesse réglementaire suffisante pour s’adapter à l’évolution de ces données.

Une loi à l’épreuve du temps ne doit pas reposer sur la réduction des risques

La réduction des risques fait l’objet d’un débat scientifique légitime, mais elle ne doit pas devenir un principe directeur d’une législation destinée à perdurer pendant des décennies. Si de futures données scientifiques démontrent que certains produits présentent des avantages pour la santé publique, la réglementation pourra s’adapter. Si les données évoluent dans une autre direction, cette même loi devra continuer à protéger la population.

De plus, l’impact sur la population ne dépend pas uniquement de la toxicité d’un produit par rapport à un autre. Il dépend du fait que les fumeurs arrêtent complètement de fumer, continuent à fumer et à vapoter simultanément, rechutent dans le tabagisme, ou que des non-consommateurs – en particulier les jeunes – commencent à consommer.

Le Parlement devrait s’appuyer sur les recherches menées localement plutôt que de se contenter d’extrapoler sans discernement les données d’autres pays. La question pertinente n’est pas de savoir si les cigarettes électroniques peuvent aider certains fumeurs à arrêter de fumer dans des conditions particulières. Il s’agit de déterminer si leur disponibilité entraîne un passage massif à la cigarette électronique au niveau de la population, et comment cela se compare au double usage, à la poursuite du tabagisme, à la rechute et à l’initiation chez les jeunes.

Les données concrètes issues de la population locale présentées au Parlement méritent d’être examinées avec attention, car elles mettent en évidence l’absence de preuves d’un passage massif à la cigarette électronique au niveau de la population en Afrique du Sud. Au contraire, nous avons constaté une augmentation tant du tabagisme que de la cigarette électronique chez les jeunes adultes, ainsi qu’une nouvelle génération d’adolescents n’ayant jamais consommé de nicotine qui commence à vapoter.

Produit de consommation ou médicament de sevrage?

Les produits commercialisés en tant que biens de consommation doivent être soumis à la réglementation applicable aux produits de consommation. Si les fabricants souhaitent avancer des allégations thérapeutiques selon lesquelles leurs produits constituent des aides sûres et efficaces au sevrage tabagique, l’Afrique du Sud propose une voie réglementaire spécifique aux médicaments par l’intermédiaire de l’Autorité sud-africaine de réglementation des produits de santé. Les réglementations pharmaceutiques en vigueur classent la nicotine destinée à un usage médical comme aide au sevrage tabagique ou substitut aux produits du tabac dans le cadre de la réglementation pharmaceutique, avec des dérogations pour les formulations et les dosages de substituts nicotiniques homologués.

Le Parlement devrait donc faire preuve de prudence avant d’instaurer, par le biais de la législation sur le tabac, un seuil de preuve moins élevé pour les allégations thérapeutiques que celui qui serait exigé pour les médicaments.

Il est important de noter que l’information des consommateurs et la promotion commerciale ne sont pas synonymes. Les objections constitutionnelles aux restrictions en matière de communication commerciale ne sont pas non plus nouvelles. En 2012, la Cour suprême d’appel a examiné le recours formé par British American Tobacco South Africa contre les restrictions existantes, notamment son souhait de communiquer directement avec les fumeurs adultes au sujet de nouveaux produits et d’allégations selon lesquelles un produit du tabac serait moins nocif qu’un autre. La Cour a reconnu que la liberté d’expression commerciale est protégée par la Constitution,mais a estimé que cette restriction était raisonnable et justifiée au regard de l’article 36, compte tenu de l’objectif de santé publique poursuivi par la réglementation sur le tabac. Le Parlement devrait examiner le projet de loi actuel sous l’angle de la proportionnalité, mais il devrait le faire à la lumière de ce précédent sud-africain plutôt que de partir du principe que les restrictions en matière de commercialisation du tabac sont intrinsèquement inconstitutionnelles.

Un emballage standardisé n’est pas un emballage neutre

Une autre source de confusion réside dans l’expression « emballage neutre ». Les dispositions opérationnelles du projet de loi portent sur la standardisation de certaines caractéristiques promotionnelles spécifiques des emballages. L’identification de la marque ou du produit, les informations sur le fabricant, les avertissements sanitaires, les timbres fiscaux et les dispositifs obligatoires d’authentification ou de traçabilité peuvent être conservés. La distinction est simple : standardiser l’image de marque ne signifie pas supprimer l’identification. Cela revêt une importance particulière dans le débat sur le commerce illicite. L’application de la loi repose sur l’administration fiscale, l’authentification, les contrôles de la chaîne d’approvisionnement, les inspections et une mise en œuvre efficace, plutôt que sur les couleurs ou les logos.

Les arguments économiques doivent être replacés dans leur contexte

Les ventes de tabac ne représentent pas de l’argent qui disparaît de l’économie lorsque le tabagisme recule : les dépenses peuvent se reporter sur d’autres biens et services, soutenant ainsi l’activité économique et l’emploi dans d’autres secteurs. Il ne faut pas non plus confondre les droits d’accise sur le tabac avec une contribution économique nette de l’industrie : ces droits sont en fin de compte payés par les consommateurs.

Une étude sud-africaine a estimé le coût du tabagisme à 42,3 milliards de rands, soit environ 1 % du PIB en 2016, contre environ 12 milliards de rands perçus au titre des droits d’accise sur le tabac cette même année. Ces coûts englobent les dépenses de santé, les maladies, la mortalité prématurée et la perte de productivité, le tabagisme détournant également les maigres revenus des ménages au détriment des besoins fondamentaux. La question économique pertinente n’est pas de savoir combien d’emplois ou de recettes fiscales l’industrie du tabac prétend « soutenir », mais de déterminer si l’Afrique du Sud se porte mieux sur le plan économique lorsque moins de personnes deviennent dépendantes, tombent malades et meurent prématurément.

Le commerce illicite ne doit pas être un prétexte à la paralysie réglementaire

Le Parlement devrait reconnaître que l’Afrique du Sud est confrontée à un grave problème de cigarettes illicites. Une mesure raisonnable consisterait à renforcer les dispositions opérationnelles favorisant la coopération contre le commerce illicite, tout en préservant l’objectif premier du projet de loi en matière de santé publique. La lutte contre le commerce illicite nécessite une action coordonnée entre les autorités fiscales, policières, chargées de la gestion des frontières et sanitaires. Cela devrait inclure un renforcement des contrôles de la chaîne d’approvisionnement et des progrès concernant les engagements en suspens de l’Afrique du Sud visant à ratifier le protocole international sur l’élimination du commerce illicite des produits du tabac.

Les données probantes – et ceux qui les produisent – ont leur importance

La transparence mérite une plus grande attention, car les politiques relatives au tabac et à la nicotine impliquent de puissants intérêts commerciaux. Les données probantes présentées aux décideurs politiques doivent être évaluées non seulement au regard de leurs conclusions, mais aussi en fonction de leur qualité méthodologique, de leur pertinence pour l’Afrique du Sud, de leurs sources de financement et des conflits d’intérêts potentiels. Cela ne signifie pas pour autant qu’il faille écarter une étude simplement parce qu’elle a été financée par l’industrie, ni accepter des données simplement parce qu’elles vont dans le sens d’une position de santé publique. Le critère doit être cohérent : transparence du financement et déclaration des conflits d’intérêts, méthodes rigoureuses, interprétation appropriée et examen indépendant.

Le Parlement doit légiférer pour l’avenir

Le Parlement doit éviter deux extrêmes : prétendre que tous les produits nicotiniques sont identiques, et accepter que chaque différence entre les produits justifie une dérogation aux mesures communes de protection de la santé publique.

La loi doit différencier les produits lorsque les différences sont significatives ; maintenir des protections communes lorsque l’intérêt public est partagé ; exiger un examen indépendant des allégations sanitaires ; protéger les enfants et les non-consommateurs ; lutter contre le commerce illicite grâce à un dispositif de mise en application ; et rester suffisamment souple pour s’adapter aux données scientifiques et aux produits que le Parlement ne peut pas prévoir aujourd’hui.

L’Afrique du Sud n’a pas besoin d’une loi sur le tabac articulée autour des catégories commerciales actuelles ; elle a besoin d’une loi capable de protéger le public à l’avenir.

Avertissement : Les opinions exprimées dans cet article n’engagent que leur auteur et ne reflètent pas nécessairement le point de vue de l’Université de Pretoria.